Prosjektet med kartlegging av naturtyper ble igangsatt i 1999 for å ivareta Norges internasjonale forpliktelser og nasjonale mål om å stanse tapet av biologisk mangfold. BioFokus forteller her om hvordan kartleggingssystemet og Naturbase i dag er blitt til et kunnskapsbasert, målrettet og effektivt verktøy som tilfredstiller forvaltningens behov.
Prosjektet med kartlegging av naturtyper ble igangsatt i 1999 for å ivareta Norges internasjonale forpliktelser og nasjonale mål om å stanse tapet av biologisk mangfold. Naturbase ble samtidig utviklet for å sikre at resultatene ble gjort tilgjengelig for både forvaltning, andre brukere og folk flest på en enkel og effektiv måte. Prosjektet har hatt sine problemer, i stor grad grunnet mangel på ressurser til kartlegging. Systemet er imidlertid videreutviklet og revidert gjentatte ganger over de siste 15 årene med tydeligere krav til rapportering og dokumentasjon, og for å ta inn over seg ny kunnskap om biologisk mangfold. Andre systemer kan være gode for å beskrive naturen, men systemet for kartlegging av prioriterte naturtyper er i dag et kunnskapsbasert, konkret, målrettet og effektivt verktøy for å avgrense og dokumentere de arealene med størst betydning for biologisk mangfold og for å ivareta forvaltningens og samfunnets behov av kunnskap på området. Det foreligger nå et politisk forslag som i disse dager presenteres for Stortinget og som skal behandles i løpet av våren. Forslaget er presentert som en satsning på biologisk mangfold, men vi tror effekten av forslagene vil gi mindre kartlegging av våre viktigste og mest sårbare naturtyper.
BioFokus er en uavhengig stiftelse som har som formål å tilrettelegge informasjon om biologisk mangfold for beslutningstakere, samt å formidle kunnskap innen fagfeltet bevaringsbiologi. Med bakgrunn i dette formålet ønsker vi å kommentere dagens kunnskapssituasjon om biologisk mangfold og det aktuelle forslaget til Stortinget:
- Mer forskning om biologisk mangfold og naturvariasjon er selvfølgelig bra for å gi mer kunnskap på sikt. Naturmangfoldet er imidlertid truet i dag, hvilket bl.a. rødlistene for arter og naturtyper viser.
- Dagens system for kartlegging av naturverdier er designet for å oppfylle forvaltningens behov, og oppfyller dette på en god og effektiv måte, som også med dagens kunnskap ivaretar Naturmangfoldlovens krav (§ 8) til en kunnskapsbasert forvaltning. Det er likevel et klart behov for å gi dagens system for naturverdikartlegging bedre dekningsgrad rundt om i landet.
- Systemet for naturverdikartlegging har i dag et tydelig og effektivt skille mellom kunnskapsproduksjon og forvaltning, hvilket sikrer en verdinøytral prosess. Kartlegging og faglig vurdering av naturverdi utføres av en uavhengig kartlegger, mens veiing av ulike interesser og vedtak om arealforvaltning ligger hos forvaltning og myndigheter.
- Dataene fra naturtypekartleggingen er på en enkel måte tilgjengelige via Naturbase.
Historisk
Som en reaksjon på målsettingene som ble arbeidet frem på Rio-konferansen i 1992, om å stoppe tapet av biologisk mangfold, initierte Miljøverndepartementet og nåværende Miljødirektoratet prosjektet med kartlegging av Naturtyper i 1999. Den første målsettingen var like hårete som ressursene var små. Alle landets naturtyper slik disse var definert i DN-håndbok 13 skulle kartlegges innen fire år. Målet ble ikke nådd og vi regner i dag, 15 år etter oppstart, med at mellom 30 og 70 % av reelt forekommende naturtyper er kartlagt i våre 19 fylker. Kvaliteten på dataene har vært et produkt av den enkelte kartleggers kompetanse, tilgjengelige ressurser, opplæring og tilgjengelige ressurser for oppgaven som skulle løses. Kartleggingen har utviklet seg fra å være et prosjekt der eksisterende data skulle tilrettelegges til den nåværende kartleggingen hvor tilstrekkelig feltarbeid sees på som en nødvendighet for å kunne dokumentere biotopene på en tilfredsstillende måte. Alle data samlet fra og med 2007 har blitt levert på et standardisert format med høyere krav til dokumentasjon enn de krav som gjaldt tidligere. Etter 2007 har det også vært høyt fokus på å kvalitetssikre tidligere kartlagte lokaliteter over hele landet og denne jobben er nå kommet langt i mange fylker.
Bruken av dataene
Naturtypedata (prioriterte naturtyper) slik disse presenteres i Naturbase (www.naturbase.no) har i 15 år blitt brukt som det viktigste redskapet i Norsk naturforvaltning for å signalisere for samfunnet hvor det finnes store kvaliteter knyttet til truete arter og naturtyper. De objektene som avgrenses er ment som «vær varsom plakater» i forbindelse med tiltak som kan komme til å berøre området. I dag brukes metoden aktivt i kommunal planlegging, i forbindelse med utarbeidelse av konsekvensutredninger, når verneområder skal dokumenters eller det skal lages skjøtselsplaner og handlingsplaner. Metoden brukes av all offentlig forvaltning fra direktoratnivå til kommunalt nivå, legges til grunn for planlegging i vegvesenet, jernbaneverket, forsvarsbygg m. fl. Naturbase sikrer demokratisk innflytelse ved å være enkelt tilgjengelig på Internett for alle som måtte ønske innsyn.
Kunnskapsoppbygging
I dag kartlegges prioriterte naturtyper gjennom en rekke ulike prosjekter. Fylkesmennene driver basiskartlegging av naturtyper enten i geografisk avgrensede områder som en kommune eller målrettet mot en enkelt naturtype som f. eks. åpen kalkmark, kalksjøer, hule eiker, rik sumpskog eller slåttemarker. Naturtyper som vi har et særlig ønske om å få bedre kunnskap om. Miljødirektoratet gjennomfører målrettede kartlegginger av prioriterte skogtyper som Stortinget har sagt er særlig viktige. Det gjelder regnskog av ulike typer, edelløvskog, kalkskog og skogsbekkekløfter. Utvalgte arter og prioriterte naturtyper og kandidater til denne statusen i henhold til Naturmangfoldloven har hatt et særlig fokus, noe som har generert store mengder ny kunnskap om disse artene og naturtypene. Gjennom vernekartlegging i skog har det blitt kartlagt store mengder naturtyper og arter. Innenfor store sektorer som veg, jernbane og forsvar har det gjennom basiskartlegging og i forbindelse med utredninger blitt produsert store mengder naturtypedata som har tilkommet Naturbase. Private utbyggere av ulike slag har gjennom Naturmangfoldlovens bestemmelser fått klarere krav til å dokumentere naturmangfoldet og hvilke konsekvenser planlagte tiltak har for dette mangfoldet. De siste tre årene har det også vært et større fokus på å kartlegge rødlistede naturtyper i henhold til Artsdatabankens rødliste for slike. I Akershus har flere kommuner bl. a. gjennomført ganske heldekkende registreringer av naturtypen ravinedal som har vært og er under et sterkt arealpress.
Listen ovenfor kunne vært mye lenger, men viser at det har vært en formidabel aktivitet de senere årene med tanke på å bedre kunnskapsgrunnlaget for prioriterte naturtyper. Siden artsmangfold er en viktig komponent i kartleggingen av naturtyper tilkommer også svært mye ny kunnskap om arters utbredelse gjennom denne typen kartleggingsprosjekter. BioFokus alene har kartlagt store mengder rødlistede arter og en rekke nye arter for Norge i forbindelse med naturtypekartlegging i hele landet. Dette er kunnskap som er viktig for bl. a. vurdering av arter for fremtidige rødlister.
Kunnskapsbasert og vitenskaplig metodikk
Naturbase er unik. Det er få andre land i verden som har en slik oversikt over hvor de mest verdifulle naturarealene finnes (utover de som er vernet), og som har dette lett tilgjengelig via innsynsløsning på internett. Utvelgelsen og verdisettingen av lokaliteter er gjort med grunnlag i kriterier som sjeldenhet, truethet, artsrikdom, biotopkvalitet og variasjon, kriterier som bygger på vitenskaplig underbygde og internasjonalt godkjente prinsipper for bevaringsbiologi og naturforvaltning. De samme prinsippene ligger også til grunn for den svenske standarden for naturtypekartlegging, som er utarbeidet i 2014. Metodikken der er også svært lik den som brukes i den norske naturtypekartleggingen.
Kartlegging av natur baserer seg på kunnskap om arter, vegetasjonstyper, økologiske forhold og naturtyper. For å kunne vurdere biotopkvaliteter og ulike naturtypers og lokaliteters betydning for biologisk mangfold kreves også inngående kunnskap om rødlistede arter, de ulike artenes økologiske krav og behov, samspillet mellom arter, utbredelse og utviklingstrender, og hvilke elementer og faktorer i naturen som spesielt bidrar til å ivareta dette mangfoldet. Biologer, naturforvaltere og forskere har gjennom årrekker av naturtypekartlegging, i tillegg til å bidra til den offentlige kunnskapsoppbyggingen, også opparbeidet og bygget egen kompetanse om forvaltningsbiologi og biologisk mangfold i norsk natur.
Naturtypekartlegging foregår ved at kartlegger (med kompetanse for oppgaven) innhenter tidligere kjent kunnskap om et område via eldre rapporter, tilgjengelige databaser etc. Deretter utføres feltarbeid hvor naturtyper kartlegges og avgrenses basert på vegetasjon, artsforekomster og økologiske forhold på stedet. Den enkelte lokalitet beskrives mest mulig presist etter en bestemt mal og med strenge krav til innhold. Kartlegger vurderer lokalitetens betydning for biologisk mangfold og fastsetter områdets naturverdi på en standardisert måte og etter bestemte kriterier. Kartlegger gir også sin vurdering av hvilken videre forvaltning som vil være mest optimal for å ivareta de kartlagte naturverdiene. Kartlegger er, basert på lokalkunnskap via kartlegging på stedet, den som er best egnet til å foreta verdivurdering og vurdere forvaltningsbehov for å ivareta naturverdiene. Også metodikken i den svenske standarden er tydelig på at verdisettingen skal være en integrert del av en naturtypekartlegging, og at kartlegger derfor også må ha kompetanse på både de aktuelle naturtypene og på verdisetting av disse.
Kartlegging adskilt fra forvaltning og bruk
Først etter at kartlegging og verdisetting er utført rapporterer kartlegger til oppdragsgiver. Uansett hvem som er oppdragsgiver leveres data alltid i tillegg til miljøforvaltningen for tilgjengeliggjøring via Naturbase. Kartlegger, som kan være en konsulent eller fra en forskningsinstitusjon, er ikke ansatt hos oppdragsgiver, miljøforvaltning eller grunneier, og har ikke noen egeninteresse eller agenda knyttet til de arealer som kartlegges. Dette sikrer en uavhengig og verdinøytral prosess, hvor kartlegging og rene faglige vurderinger gjøres av en uavhengig kartlegger, før miljøforvaltningen overtar og legger både fag og ulike interesser til grunn for videre behandling. Sistnevnte kan inkludere anbefalinger til grunneier, krav til utbygger eller input til en kommunal planprosess (f.eks kommuneplanens arealdel). Alle lokaliteter, som etter kartlegging er vurdert å ha en spesiell betydning for biologisk mangfold, blir presentert på naturbase med sin objektivt satte verdi.
Oppdatert metode
Metodikken for kartlegging av prioriterte naturtyper er skreddersydd for å finne fram til de arealene som man – basert på svært mye forskning – vet har størst betydning for biologisk mangfold. Siden 2013 er et omfattende arbeid med revisjon og oppdatering av metodikken gjennomført og nesten fullført. Miljøforvaltningen sammen med biologer og forskere som samlet besitter landets beste kompetanse på naturkartlegging og biologisk mangfold, har brukt mye tid og ressurser på å innarbeide all ny kunnskap om naturmangfold i metodikken, og gjøre den enda mer presis, etterprøvbar, operativ og funksjonell. Revisjonen er nesten ferdig, og er i stor grad allerede tatt i bruk i dagens kartleggingspraksis. Metodikken er basert på all foreliggende forskning om arter og deres habitattilknytning, naturtyper, og naturens tilstand/utvikling i Norge. Den beste kunnskapen om temaet som finnes tilgjengelig per i dag er integrert. Metodikken er i stor grad basert på naturbeskrivelsessystemet NiN (Naturtyper i Norge) for beskrivelse og definisjon av naturtyper og variabler.
NiN er et (så langt det lar seg gjøre) komplett system for beskrivelse av all natur i Norge, og kan brukes til å beskrive naturforholdene og naturvariasjonen på hver eneste lille flekk av vårt langstrakte land. NiN har visse likhetstrekk med det gamle systemet for inndeling i vegetasjonstyper, men er mer komplett og oppdatert enn dette. NiN er et komplett naturbeskrivelsessystem, men gir ikke direkte svar på hvilke konkrete arealer som har størst betydning for biologisk mangfold og som derfor er viktigst å ha fokus på i samfunnets arealforvaltning. Prioriterte naturtyper er derimot et system for naturkartlegging som er konstruert for å finne de arealene med størst betydning for det biologiske mangfoldet, og å gradere disse mht. denne betydningen. Dermed er det et naturvitenskapelig basert kunnskapsgrunnlag som er skreddersydd for å oppfylle naturmangfoldlovens krav til kunnskap for alle de små og store avgjørelser om arealforvaltning som tas daglig ute i kommunene, fylkene, på statlig nivå, og blant private. Det utgjør dermed et konkret, målrettet og kostnadseffektivt verktøy for å oppfylle samfunnets overordnede mål om å stanse tapet av biologisk mangfold. Naturbeskrivelsessystemet NiN og naturkartleggingssystemet prioriterte naturtyper er to ulike systemer som oppfyller to ulike formål og har ulik bruksverdi. De står ikke i motsetning til hverandre, men kompletterer hverandre, og begge er viktige verktøy i dagens kunnskapsbaserte naturforvaltning.
Trenger vi et nytt system for å nå målet om å stoppe tapet av biologisk mangfold?
Stortingsrepresentantene Per Olaf Lundteigen og Marit Arnstad legger i disse dager frem et forslag for stortinget (Representantforslag 89 S) hvor de foreslår tiltak for en kunnskapsbasert naturforvaltning. Som bakgrunn for forslaget legges til grunn utfordringene samfunnet har med å hindre tap og forringelse av biologisk mangfold. Nedenfor kommenteres noen av innspillene i dokumentet.
«Konsekvent gjennomføring av prinsippet om en kunnskapsbasert naturforvaltning har imidlertid vist seg vanskelig i praksis, og i dag finnes stor variasjon i kunnskapsgrunnlagets kvalitet så vel som i dets omfang. Mangelen på helhet i oppbygging, tilgjengeliggjøring og bruk av kunnskap om naturmangfoldet er vesentlig til hinder for å nå naturmangfoldlovens mål. Det er derfor et stort behov for å styrke grunnlaget for en kunnskapsbasert naturforvaltning.»
Dersom representantene med kunnskapsgrunnlaget sikter til kartlagte prioriterte og utvalgte naturtyper er vi enige om at det er stor variasjon i både omfang og kvalitet avhengig av hvilken innsats og interesse det har vært i ulike fylker og kommuner for denne typen kunnskapsoppbygging. Noen steder har kartleggingsoppgaven blitt tatt meget seriøst og det har blitt brukt ressurser som er bevilget fra kommunen og fra høyere etater og myndigheter. Når riksrevisjonen kritiserer at målene som er satt ikke er nådd skyldes dette alt vesentlig at det ikke er bevilget nok midler til jobben som skulle gjøres. At kvaliteten varierer skyldes at metoden har utviklet seg over tid og at ressursene som ble stilt til rådighet fra starten i 1999 var alt for små i forhold til de forventningene man hadde til produktet. At metoden også utvikler seg over tid og forbedres og ensrettes er noe som er naturlig for denne typen erfaringsbasert kartlegging. Miljødirektoratet har evnet å tilpasse metoden til bedret kunnskap om arter og naturtyper som biologene etter hvert har fått større kunnskap om gjennom kartleggingen. Metoden kan derfor sies å være veltilpasset og dynamisk, der økt kunnskap og forståelse for hvor viktige naturkvaliteter finnes, bakes inn i kartleggingssystemet.
Hvordan naturtypemetoden, som har vært bærebjelken i Norsk naturforvaltning i 15 år (se over), kan være til vesentlig hinder for å naturmangfoldlovens mål er vanskelig å forstå. Vi har beskrevet over at metoden på en god måte oppfyller Naturmangfoldlovens krav til hvilke prinsipper slik kartlegging bør bygge på og mer enn 70.000 naturtypeforekomster dokumenterer hva som er gjort hvor. Gjennom flere revisjoner er helheten i kartleggingen mer enn tilstrekkelig for formålet og oppbygningen av systemet er skreddersydd for de forvaltningsutfordringene som ligger til grunn for det. Alle data er fritt tilgjengelige for alle og systemet bygger på store mengder kunnskap om Norsk natur og vitenskapelig dokumentasjon om arter og naturtyper generelt. Naturtypemetoden skal fange opp prioritert natur og har ikke til hensikt å kunne klassifisere all naturvariasjon, noe som ikke er nødvendig for å nå de målene som er satt.
Representantene nevner fire store utfordringer for å kunne bedre kunnskapsgrunnlaget naturforvaltningen skal bygge på. Nedenfor kommer noen flere kommentarer til disse utfordringene i tillegg til momenter som er nevnt ovenfor.
1. Ivareta langsiktighet i kunnskapsoppbyggingen innenfor naturmangfoldområdet
BioFokus mener det vil være fult mulig å satse på kunnskapsoppbygging innenfor en rekke sektorer samtidig som kartleggingen av prioriterte naturtyper fortsetter som i dag. Systemet er mer enn godt nok, men ønsker Stortinget en raskere fremdrift i kartleggingen enn i dag trengs det flere personer med god kunnskap innen biologi og kartleggingsmetodikk. De siste 15 årene har denne kunnskapsoppbyggingen i stor grad skjedd hos de firmaene som har drevet med denne typen kartlegging og det mest effektive vil trolig være og fortsette den praksisen. 15 år med naturtypekartlegging har på tross av dagens anbudspraksis tilført samfunnet store mengder ny kunnskap om Norsk natur. Både Artsdatabanken og Naturbase fylles opp av forvaltningsrelevant kunnskap. Kjøperne av tjenestene er i stor grad opptatt av kvalitet og f. eks. Miljødirektoratet klargjør at kvalitet og erfaring teller langt mer enn pris ved kjøp av tjenester. En anbudsrunde kan også skjerpe deltakerne slik at det fokuseres på å levere tilstrekkelig i henhold til formålet og i mindre grad produkter som forvaltningen ikke har bruk for. Konkurranse om oppdrag trenger ikke å gå på kompromiss med kvalitet dersom bestiller er klar på hvilken kvalitet som skal leveres.
2. Behovet for å fylle kunnskapsmangler gjennom systematisk oppbygning av et verdinøytralt kunnskapsgrunnlag
Lundteigen og Arnstad beskriver i denne delen etter vår mening godt det systemet for naturtypekartlegging som vi allerede har. De ønsker et system som fanger opp den store naturvariasjonen som finnes i Norge. Det skal være høy kvalitet og godt relevans i forhold til samfunnets behov og det skal kartlegges etter en standardisert kartleggingsmetodikk. Kravet om verdinøytralitet er vel ivaretatt som et viktig prinsipp og det fremkommer tydelig hva som er biologens rolle og hvilke avgjørelser som tas av forvaltere og politikere. En helhetlig kartlegging av alt areal er ikke noen målsetting for Miljødirektoratets naturtypekartleggingsmetode. Den er laget som et målrettet svar på samfunnets behov for mer kunnskap knyttet til særlig viktige arealer for biologisk mangfold. Miljødirektoratet har i 15 år, med kartlegging av prioriterte naturtyper som et viktig virkemiddel, systematisk bygd opp et verdinøytralt kunnskapsgrunnlag til bruk for norsk naturforvaltning. Det er fult mulig for Stortinget å øke hastigheten på dette arbeidet gjennom ytterligere bevilgninger, noe som nå er gjort for 2015. En målrettet kartlegging av de biologisk viktigste arealene har allerede tatt langt mer tid enn forventet, en dreining av metoden mot mer heldekkende kartlegging vil koste langt mer og ta enda lenger tid.
3. Konsekvent gjennomføring av skille mellom kunnskapsproduksjon og forvaltning
Lundteigen og Arnstad mener at dagens praksis med at kunnskapsproduksjon og forvaltingens arbeid med verdisetting og utarbeidelse av forvaltningstiltak tilhører samme prosess, bør opphøre. Som vi har forklart tidligere så mener vi det er helt fundamentalt at skillet mellom verdinøytral kartlegging på den ene siden og forvaltning og politikk på den andre ikke trekks der de to representantene nå foreslår. Det er en opplagt del av biologens arbeid i denne typen kartlegging at han foretar en verdivurdering (rangering) av biotopen og at han kommer med en god begrunnelse hvordan biotopen må forvaltes dersom verdiene skal ivaretas. En verdivurdering er viktig for at samfunnet bedre skal kunne ta riktige avgjørelser når det av og til må veie flere ulike interesser mot hverandre og forvaltningsforslag er nødvendige for å sikre en målrettet og god forvaltning av en naturtypelokalitet. BioFokus gjør oppdrag for en rekke gårdbrukere med kartlegging av slåtte- og beitemark. Det ville vært veldig spesielt dersom vi bare skulle gjort beskrivelsesdelen av prosjektet og overlatt til andre og mene noe om verdien på området og hvordan verdiene best kunne ivaretas. Med god grunn har Miljødirektoratet frontet verdisettingen i beskrivelsen som en svært viktig del av metoden. Naturbase skiller også meget klart i sin presentasjon mellom hva som er ren naturbeskrivelse og hva som er verdivurdering og forvaltningsforslag.
All kartlegging av «naturverdier» har som oppgave å avklare interessemotsetninger. I en konsekvensutredning vektes ulike verdisatte arealer for ulike temaer mot hverandre for å kunne komme frem til gode løsninger. Jo mer omfattende kartlegging vi har, jo lettere vil det være å peke ut de arealene hvor interessekonfliktene kan bli størst.
Noen ganger må slike interessekonflikter løses gjennom forvaltningsvedtak eller til slutt av politiske vedtak. Slike beslutninger skal være tydelig adskilt fra det kunnskapsgrunnlaget som er lagt til grunn. Det er på dette nivået det prinsipielle skillet mellom kunnskapsgrunnlaget og interessentene bør gå.
4. Tilgjengeliggjøring av kunnskap om arter og naturtyper
BioFokus applauderer Artsdatabanken sitt arbeid med å publisere kunnskap om arter på en forbilledlig måte. Etter vår mening fungerer også Miljødirektoratets Naturbase som et godt verktøy for å publisere kartlagte naturtyper på en god måte. Databasen gir alle som ønsker det god innsikt i hvilke prioriterte naturtyper som er kartlagt, kvaliteten på dataene og hvor godt egnet materialet er til å treffe gode forvaltningsavgjørelser.
